允许村民有偿退出 同时要给退路？

据《中国新闻周刊》报道，宅基地改革问题一直备受关注。

改革开放40多年来，城市与乡村之间的人口流动频繁。目前，全国城镇化率已经超过65%，农村出现了大量闲置宅基地。

农业农村部抽样调查数据显示，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。2000年至2016年，我国农村常住人口从8.08亿减少到5.89亿，减少了27.1%，但农村居民点用地面积从2.47亿亩增加到2.98亿亩，增加了20.6%。

政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长明路指出，从农村居民数量不断减少、现有宅基地面积不减反增的事实出发，结合多次研究和实地调查，宅基地闲置率可能远不止18.1%。

因此，今年两会期间，他提出了深化农村宅基地制度改革的建议。

下一步，宅基地如何改革才能提高效率，避免闲置，保护农民的根本利益？就相关问题，《中国新闻周刊》采访了明路教授。

全国政协委员、上海交通大学中国发展研究院执行院长明路。图/受访者供图

《中国新闻周刊》:中国的宅基地使用现状如何？有什么影响？

明路：在城市的村庄和靠近城市的农村地区，人口外流较少，对宅基地的需求仍然很高。有些宅基地已经盖了小产权房。在拥有特色产业和旅游资源的农村地区，许多宅基地已被用作商业用途。而在远离大城市的农业主产区，人口外流严重，闲置宅基地市场价值不足。

在跨区域人口流动过程中，宅基地闲置现象大量出现。在人口流出地区，宅基地闲置情况十分严重，甚至有不少宅基地以上的房屋已经倒塌。

在这种情况下，影响是多方面的。这些地方土地利用效率很低，当地农业要实现规模经营受到很多制约。

目前农村闲置宅基地的可转让范围仅限于同村居民，但在闲置宅基地数量较多的地方，村民往往只有转出的意愿，而没有转入的意愿。事实上，拥有闲置宅基地的农村居民根本无法出售，无法将闲置宅基地或相应的使用权转化为财产性收入。

因此，应设计相关机制，让农民在补偿和自愿的前提下退出闲置的宅基地，然后将相应的宅基地复耕为农用地或生态用地。

《中国新闻周刊》:你认为宅基地有哪些法律问题需要明确？如何理解宅基地上建的“小产权房”问题？

明路：目前，宅基地所有权中的占有、处分和收益权属于集体经济组织，而使用权则赋予了作为集体经济组织成员的农民。但“宅基地资格权”仍然是一个不能没有根据的政策术语，资格权和使用权的具体内涵有待进一步明确。

宅基地相关法律不明确，带来一系列问题，其中比较典型的就是小产权房问题。

在一些人口众多的地区，存在大量的小产权房，主要集中在城中村，小产权房实际上已经形成了事实上的交易链条。但是，土地的性质仍然是集体土地。不征地，不出让国有土地使用权，土地出让金肯定不用交，所以它的价格比同地段70年产权的商品房低很多。

小产权房购买后，产权多少年？以后有可能成为大产权房吗？这些问题实际上都没有得到解决。

但由于小产权房数量多，涉及居民数量大。中国城市化进程不断推进，小产权房问题不可避免

要允许农民直接通过市场退出农村宅基地使用权，交易由此获得的补充耕地指标。指标供不应求的地区可以购买指标，收益在扣除交易费用后，由指标流转地的县级政府和农民按照法定比例进行分配。

需要注意的是，在宅基地监管和权利处置中，要充分尊重农民意愿，强化村集体决策，明确村集体在宅基地监管和权利处置中的主体作用。具体规则由村民通过民主协商确认，集体经济组织负责维护农民的资格权，放活使用权。

《中国新闻周刊》:指数交易市场可以根据什么原则来设计？

明路：2022年12月中共中央、国务院印发的《扩大内需战略规划纲要》中，已经提到“完善城乡统一的建设用地市场，探索建设用地指标和补充耕地指标全国跨区域交易机制”。

在具体操作层面上，我认为要加快建立全国统一的交易市场。

目前，闲置宅基地复垦为农用地的试点地区，农民只有在有了补充耕地指标后，才允许在省内流转交易。如果他们跨省交易，补充耕地指标必须来自贫困地区。

在我看来，补充耕地指标的流转范围应该不断扩大，这样可以更好地提高建设用地的空间配置效率。之后，当全国范围内的补充耕地指标市场形成时，相关指标的价格可能更多地由市场的供求关系决定。

《中国新闻周刊》:您之前提到，已经用于经营性用途的宅基地，可以并入集体经营性建设用地，直接入市交易。能详细说说相关规划吗？

明路：目前，集体经营性建设用地入市已经在全国进行试点，相关法律已经出台。但有几个具体问题值得探讨：第一，已经试点的成功经验能否推广到全国？第二，集体建设用地的范围是否包括宅基地？在试点过程中，有些试点实际上已经把非住宅宅基地变成集体经营性建设用地，然后进入市场，发挥了经营功能，比如建民宿。

既然这些土地实际上居住的是非原居民，是否允许他们在更长的租赁合同期内受到法律保护？目前最长的租期是20年。短期合同导致相关经营活动缺乏稳定的权益保障，不利于相关主体的长期投资。现实中，一些农村居民已经违约。

另外，这些非原居民居住的宅基地是否可以直接允许转化为经营性用地进入市场？

我认为可以在总结当前集体经营性建设用地入市改革方案的基础上，解放思想，加快试点成功经验的推广，扎扎实实增加农民财产性收入，在农村产生更多经营主体，激发市场活力。

《中国新闻周刊》:要深化宅基地改革，需要防范哪些问题？

明路：需要强调的是，宅基地改革的首要前提必须是农民有报酬并且愿意放弃宅基地使用权。在宅基地或相应建设用地指标流转过程中，要尽量保证农民获得合理收益。

此外，可以建立一些安全机制来防止负面影响。比如农村居民放弃本村的宅基地，是否可以设立一个制度，让他在放弃宅基地使用权后的几年内，在必要的时候可以以集体居民的身份重新申请本村的宅基地？实际上，据我所知，有些村子是这样做的。

这样，就相当于给了村民退路。农村居民放弃宅基地进入城市，以后又想回迁的